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农业支持政策每年在全球范围内提供超过 8000 亿美元的转移支付。 这些政策包括范围广泛的支持农业部门的政府工具，这些工具通常由纳税人和消费者提供资金。 其中包括旨在激励生产者扩大产量的“耦合”补贴、避免转移生产激励的“脱钩补贴”，以及关税和非关税壁垒等市场价格支持措施。 其中许多政策促进了饥饿和贫困的减少，但它们也培育了农业生产系统，这些系统通过增加温室气体排放和扩大土地使用来威胁环境的可持续性。 此外，通过降低谷物的成本，它们使消费模式偏向于高热量和微量营养素不足的饮食。 基于全球模型的分析（见下图 1）表明，如果政府将部分农业支持重新用于绿色创新和农村基础设施投资，那么减排、土地利用变化、农业生产力、贫困水平、和营养结果。
然而，鉴于所有这些潜在的好处，为什么政府改革这些政策如此困难？ 简而言之，政治。 只有通过国际协调行动才能从重新利用中获得这些收益，但实现这一行动还需要克服国内阻力。 从长远来看，对地球而言社会最优的结果需要政策转变，而这在短期内可能会面临相当大的阻力，特别是如果某些群体——从农民到政治家再到私营企业——认为他们可能会失败或面临相当大的阻力。调整成本。 在一份新的研究论文中，我们研究了重新调整农业支持用途的一些政治经济挑战，强调了它们在几个案例研究的改革过程中的作用，并提供了一般性指导方针，供追求改革议程的政府和发展参与者考虑。
特别是，我们强调了四组共同相互作用决定改革路径的因素：利益、想法和信息、制度和政策特征。 利益是指不同群体从一项政策中寻求的物质利益，无论是选票、利润还是工作保障。 诸如市场角色与国家角色或食物自给自足与饮食多样性之类的想法通常会渗透到决策制定中并影响利益。 同样，从实证分析、媒体渠道或其他背景下的政策传播中获得的信息可以像想法一样，导致利益集团和政策参与者更新他们的偏好。 制度——无论是经济的（例如，农民团体、商业游说团体、多边组织）还是政治的（例如，政权类型、选举规则、联邦制）——其利益、想法和信息获得政策制定者的关注并塑造实施前景的结构。 最后，政策表现出不同的特征，包括对公众的可见性、展示影响所需的时间以及成本和收益的集中或扩散。
图 1. 重新利用国内农业支持的全球影响
（相对于 2040 年基线预测的百分比变化）
资料来源：世界银行和 IFPRI (2022)。
注：绿色条表示朝向社会目标的运动； 橙色/红色条表示偏离社会目标的运动。
这些因素对于理解印度、欧盟 (EU) 和美国等地的农业支持政策改革经验具有共同的重要意义。
- 欧盟的 CAP 改革
欧盟的共同农业政策 (CAP) 是一项大规模的农业生产支持计划，于 1960 年代首次实施，包含了长期持有的理念，例如实现粮食自给自足的首要地位。 它还提供了一个场所，强大的农场组织可以在其中游说反对内部和外部市场竞争。 在此期间的几十年里，各种压力刺激了多项改革，包括 1990 年代的食品安全和福利危机、2000 年代拥有大量农业部门的东欧国家的加入，以及世界贸易组织内其他贸易伙伴对 CAP 的日益反对。 欧盟内部的制度转变，包括取消成员国一致同意的要求，削弱了改革反对者的否决权，导致农业补贴与生产决策脱钩。 最近，欧盟推行了“从农场到餐桌”战略，其中包括以减少使用杀虫剂和化肥、转向有机耕作方式以及采用减少农业温室气体排放的新技术为条件向农民付款。 然而，最近乌克兰战争引发的食品价格上涨重新激发了来自农民和农业综合企业的游说压力，某些政党反对会降低生产率的环境政策。 - 美国生物燃料政策的意外后果
美国的生物燃料政策最初旨在取代石油基燃料和铅基添加剂，并得到农民和乙醇生产商联盟的支持，他们共同热衷于增加对其产品的需求。 税收抵免，然后是要求将玉米乙醇和其他生物燃料混合到燃料中的生物燃料授权——被称为可再生燃料标准 (RFS)——被用来增加对生物燃料生产的激励。 然而，出现了一些意想不到的后果，包括种植生物能源作物所需的土地利用变化排放量增加，导致最近估计美国乙醇的温室气体排放强度高于石油汽油。 尽管提出了数十项立法法案来改革或废除可再生燃料标准，但它在政治上仍然难以改变，支持者认为它通过提高能源独立性对农民和国家安全都很重要。 在奇怪的同床异梦的情况下，反对的联盟包括石油工业和环保主义者。 - 印度市场改革的挑战
2020 年 5 月，印度联邦政府宣布了三项重大市场改革，旨在减少政府对农业部门的干预。 这些改革——被称为使农村收入翻一番的更大战略的一部分——包括允许农民在政府监管的批发市场之外销售，放松对某些商品的管制，这样他们就不必再受到库存限制，并允许农民参与在与私人农产品加工商的合同定价计划中，而不是仅仅与政府机构合作。 后者被认为对易腐烂水果和蔬菜的生产商尤为重要。 然而，改革不仅遭到主要小麦生产州组织良好的小农工会的强烈反对——其中许多人担心改革将使大型农业企业占据主导地位——而且州政府也担心失去作为惩罚征收的收入反对那些在政府经营的市场之外销售的人。 对联邦政府意图的不信任，以及对在 Covid-19 大流行期间宣布政策的速度的不满，在该国引发了数月的抗议活动，最终迫使政府后退。
由于该部门在食品消费、生计甚至文化认同方面处于中心地位，因此改革农业政策往往具有强烈的政治色彩。 2022 年，世界多个地区出现农民反对拟议的农业改革，包括斯里兰卡仓促实施无机肥禁令后又放弃，荷兰政府提议减少农业氮排放，新西兰正在考虑对农业排放征税。 鉴于这种争议，我们的论文为通过农业和其他部门的改革继续努力实现可持续发展目标提供了更多的教训。 值得注意的是，冲击会打开一些机会之窗并关闭其他机会之窗，政策会产生自己的路径依赖性和意想不到的后果。 与此同时，最重要的是与受影响的利益相关者建立信任，避免快速和非参与性的政策转变，并确定即使在其他危机出现时也能帮助维持势头的支持改革的联盟。
改革农业支持以改善地球和人类健康的实质性努力需要通过一个共同框架进行国际协调，金融和技术转让使那些无法改变用途的国家受益。 然而，预测国内政治阻力的可能来源——并相应地调整政策选择和程序——是必要的第一步。
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