韧性必须推动美国国际开发署的项目——来自阿富汗的例证

美国国际开发署 (USAID) 正在审查其针对脆弱和冲突环境的 2012 年复原力政策修订草案。 正如经合组织“2022 年脆弱性国家”中所报告的那样，脆弱性近年来一直在上升，并且存在于各种不同的国家背景中。 在确定为脆弱的 60 个国家中，23 个是低收入国家，33 个是中等收入国家。 在美国国际开发署开展业务的 100 多个国家中，大约有一半在名单上，这凸显了弹性应该是该机构运作程序的核心。

弹性原则

该政策草案规定了七项弹性原则：

这七项原则不仅代表了建立韧性的良好实践，也代表了发展的良好实践。 值得注意的是，其中一项原则使美国国际开发署与经合组织 2022 年脆弱性报告同步，该报告的主题是使人道主义-发展-和平综合体保持一致。

草案中有一些主题值得进一步阐述，但其中一个上升到了第八条原则的水平——捐助者的协调与合作。

捐助者协调： 该草案包括对协调的提及，但主要是对美国政府机构之间以及与当地合作伙伴之间的协调。 这种协调很重要，但同样重要的是捐助者政策和计划之间的连贯性。 美国无法在全球范围内或单独行动的国家推动发展。 替代方案——捐助者之间的协调——需要成为捐助者努力的中心。 毫无疑问，捐助者的协调承诺比执行更容易，因为每个捐助者都有自己的优先事项以及操作程序和要求的复杂性。 但是有克服这些困难的机制： 按照开创性的 USIP 报告“在脆弱国家预防极端主义”中的建议，围绕国家主导的平台开展合作； 将资金投入到另一个运作良好的捐助计划中（如英国援助计划在乌克兰对美国国际开发署资助的 TAPAS 电子采购计划所做的那样）。

作为官方发展援助的最大捐助国，美国可以通过其运作方式产生的影响在捐助者协调方面以身作则。 例如，在阿富汗的 20 年期间，美国向阿富汗重建信托基金 (ARTF) 等多方捐助信托基金捐款。 由世界银行管理的 ARTF 实施了最大的国家健康、教育和社区发展计划。 ARTF 在向政府提供预算支持方面发挥着至关重要的作用，并有助于构建系统，这是弹性政策的原则之一。 美国参与该基金有助于使捐助者的优先事项与 ARTF 的优先事项保持一致。 这些平台在脆弱的环境中以及在国内结构无法协调捐助者努力的政治和经济冲击时期尤为重要。

然而，从过去的经验中吸取的教训以及七国集团倡导的“参与脆弱国家新政”等框架的实施凸显了捐助方协调的挑战。 对于阿富汗（七国集团成员）来说，将国际发展合作与政府优先事项、所有权和实现有效的援助交付结合起来是一个持续关注的问题。 尽管国际社会承诺将官方发展援助与政府计划保持一致，但根据阿富汗政府的捐助者合作报告，实际做法不尽如人意，导致在实现政府优先事项方面出现资金缺口。 对于与政府优先事项保持一致意味着什么，缺乏共识，将自由裁量权留给了个人捐助者，有时还留给了他们选民的优先事项。 这些挑战突出表明，需要继续努力改善捐助者和受援国之间的协调和配合，以实现发展合作的目标，并将声明转变为可衡量的实际做法。

值得进一步阐述的主题

相信： 草案应更加关注一个国家的信任、政治和社会动态三要素。 一个国家的公民对政府和机构缺乏信任往往是脆弱性的核心。 脆弱性反映了人民与政府之间社会契约的破裂，要重建这种契约，就需要政府领导人和机构倾听并回应公民的不满和希望。 捐助者设计的项目往往技术精通但无关紧要甚至适得其反，因为他们忽视了一个国家的政治和社会背景。

毫无疑问，这可能是捐助者为实现阿富汗稳定而倾注的数十亿援助中的大部分援助的核心问题。 财政部 2018 年的数据显示，阿富汗的总赠款中只有 33% 在预算之内。 这在提供服务方面造成了国家与地方当局之间以及政府与公民之间的关系鸿沟，因此未能通过人民与政府之间的社会契约来加强信任。

风险： 捐助者必须承担更大的风险并更具创新性。 在脆弱的环境中，捐助者在“因意外变化而变得复杂的未知环境”中运作——因为难以理解一个国家的潜在政治和社会基础以及经常变化的动态。 在脆弱的环境中，改变是困难和复杂的，需要捐助者采取超越“真实和经过测试”的方法或与新伙伴合作的步骤。 政策草案适当地将适应性提高到关键原则的水平，因为捐助计划必须应对不断变化的环境，并敏捷地摆脱未能产生结果的努力。

持续参与： 建立复原力和稳定性需要超越通常的捐助者两到五年的时间框架。 这是一个 20-25-50 年的过程，需要持续、专注的参与。 进展从来都不是线性的，需要长期持续的捐助支持。 外部支持的可预测性对于长期发展规划至关重要。 例证：不可预测的资源限制了阿富汗制定多年计划和预算的能力。 捐助者会做出为期四年的资助承诺，但年度义务往往无法履行这些承诺，并且忽视了阿富汗的预算周期。

管理伙伴关系： 该政策草案没有解决脆弱环境中的一个关键挑战——如何与可能不稳定、对改革的承诺有问题以及捐助者没有充分信心的合作伙伴接触以及如何管理关系。

私营部门： 与世界银行的“2020-2025 年脆弱性、冲突和暴力战略”相一致，该战略假定“私营部门在脆弱-冲突-暴力环境中处于可持续发展模式的中心”，该政策草案断言当地和国际商业可以在向经济增长和稳定过渡的过程中发挥重要作用。 但政策草案没有解释美国国际开发署的具体作用，以及它如何帮助为私营部门投资奠定基础。 这需要在宏观经济层面和支持系统建设以及交易层面开展工作。 这是一个协作必不可少的领域。 美国国际开发署需要将其资源和能力与其他机构的资源和能力结合起来，特别是 DFC，这些机构致力于调动发展资金。

小规模： 正如 2018 年“稳定援助审查”所述，项目应该从小规模开始，基本上处于测试阶段，并且只有在概念验证后才能扩大规模。 这种方法适用于任何开发环境（不仅仅是脆弱的环境），需要持续的反馈和适应性管理，并且在 Ann Mei Chang 在“精益影响”中提供的路线图中得到了最好的理解。

灵活性和创新性： 服务交付和地方主导的发展需要在冲突环境中采取创新方法。 阿富汗的社区发展委员会 (CDC) 是 18 年来通过本地主导的平台提供服务如何在人与政府之间建立信任的成功范例。 研究表明，疾病预防控制中心在提供紧急响应方面效率更高，在共和国期间在塔利班控制的地区开展业务； 以及以较低的成本提供符合国际标准的基础设施。 CDC 由政府授权和协调，以确保所有权和效率。 虽然对教育和卫生服务的监测取得了成功，但事实证明农业计划的实施具有挑战性。

从项目到程序： 美国和阿富汗政府发起了一项独特的努力，审查美国在阿富汗的民事援助。 这是与东道国共享关于预算外援助性质的信息的重要一步。 政府方面的一项重大发现是，需要从项目（美国管理 155 个项目）转变为计划，以实现发展目标并提高效率和协调。

结论

所有国家都需要提高韧性——极度贫困的国家、新兴国家，甚至富裕国家。 但需求因每个国家的具体情况而异。 弹性更新草案中列出的政策代表了最佳实践，只需要少量的补充和阐述。 无论最终政策的细节如何，韧性都应该推动美国国际开发署在所有国家的项目，并为其他美国政府机构和其他捐助者的政策和项目提供信息。