反思外援本土化的制约因素

缺乏与美国国际开发署合作能力的并非地方组织。 相反，是美国国际开发署在其操作系统和组织文化方面缺乏与当地组织合作的能力。

拜登政府做出了 本土化——通常定义为将合同和赠款从美国组织转移到当地非政府组织 (LNGO) ——这是其对外援助政策的核心。 在担任美国国际开发署署长几个月后，Samantha Power 成立了一个工作组来实施本地化政策，并宣布了到 2024 年底将对 LNGO 的资助增加到至少占美国国际开发署拨款的 25% 的目标。履行这一承诺， 2022 年 10 月，美国国际开发署推出了一项名为“加强美国国际开发署规划和伙伴关系中的当地能力”的新本地化政策，以“指导美国国际开发署决定为何以及如何投资于当地合作伙伴的能力，以更好地实现包容性和当地主导的发展。”

正如其标题所示，新政策依赖于一个古老的比喻，即与当地组织合作的主要限制是他们缺乏有效和负责任地实施援助计划的能力。 在当地组织成为全面合作伙伴之前，争论点在于，首先有必要加强他们的组织能力（还有谁能比美国国际开发署的传统国际合作伙伴更好地做到这一点？）。 公平地说，在后殖民时期，许多国家的公共机构刚刚起步。 民间社会和私营部门仍处于萌芽阶段，在某些情况下还受到压制。 专上教育机构很少，经验丰富的专业人员也很少。 但那些日子早已一去不复返了。

随着低收入国家的情况发生变化，有关当地能力限制的争论也发生了变化。 经过几代人对教育、技术培训和社会基础设施的投资，现在没有人认为发展中国家缺乏人才。 事实上，发展组织的队伍中充满了高素质、经验丰富的本地专业人士，他们在国际发展工作中成长起来。 在几十年来发展行业提供了不成比例的专业机会的国家，它吸引了最优秀和最聪明的人也就不足为奇了。 美国政府最大的对外援助项目美国总统艾滋病紧急救援计划（PEPFAR）的负责人原籍喀麦隆，他就是一个突出的例子。

不能再以缺乏合格人员为借口，不再与地方组织合作，重点是行政和财务问责制的缺陷。 当地组织可能拥有技术专长，但他们缺乏管理和财务控制来核算资金和报告结果。 对外援助的历史充满了资金被滥用、入账不当和彻底被盗的例子。 然而，将与财务管理、控制腐败和结果核算相关的风险归因于地方组织所独有的风险是不诚实的。 只需查看美国国际开发署监察长的最新报告，即可了解受人尊敬的国际组织的“名人录”，这些组织的项目未能实现其目标，并且由于管理失误、会计不善、腐败、和盗窃。 这不是因为这些组织缺乏能力，而是因为开发工作是一项高风险的工作。 认为本地合作伙伴的风险本来就更大是一种需要摒弃的偏见。

能力论点的最新迭代是地方组织可能擅长他们所做的事情，但他们缺乏复杂的管理系统来满足美国政府的大量要求。 美国国际开发署的传统合作伙伴花费了数年（在许多情况下是数十年）和数百万美元（由美国政府拨款补偿）来构建符合“联邦法规”、“联邦采购条例”、“管理办公室”的系统和预算的统一指导”，以及美国国际开发署自己的“自动指令系统”，该系统规定了 70 多页小字体的标准条款、规则和条例。

正是这最后一个论点指出了真正的能力不足。 如果美国政府真的决心将其项目本地化，它将创建必要的行政和管理系统来实现这一目标。 然而，这并没有发生。 事实上，回顾美国国际开发署过去两年的资助义务，有两件事很突出：首先，对联合国机构（包括联合国儿童基金会和世界粮食计划署）等公共国际组织的资助增加了近四倍。 鉴于近年来人道主义危机的扩散以及 PIO 拨款可以在单一来源的基础上迅速完成这一事实，这是可以理解的。 其次，在 2018 年至 2022 年期间，美国国际开发署的大多数大型美国合作伙伴的资金稳定或增加。如果本地化正在实施，这不是你所期望看到的。

这些都不应被解释为美国国际开发署缺乏诚意。 毫无疑问，Administrator Power 希望看到更多本地解决方案； 鉴于美国国际开发署的政治、法律和制度限制，这不是美国国际开发署有能力做的事情。

那么，有什么办法呢？

在美国国际开发署建立与当地组织合作的组织能力之前，实现更雄心勃勃的本地化愿景仍然遥不可及。 加速向地方组织过渡并促进更公平发展的三项具体行动是：

• 将美国国际开发署的本地工程升级为成熟的 LNGO 融资机制. 与传统的双边计划相比，这与慈善事业有更多共同点，借鉴慈善基金会的方法和工具，并更多地利用运营支持赠款。 关键的第一步是与合作伙伴政府就分配给 LNGO 计划的美国国际开发署资金部分进行谈判。 虽然金额会因国家/地区而异，但这将创造结构和激励措施以快速达到 25% 的目标。 （值得注意的是，本地化讨论几乎没有承认国家政府的权益。并非所有伙伴政府都热衷于与 LNGO 分享援助蛋糕）。 为了在规模上可行，本地化融资机构必须有自己的管理实践和工具，就​​像灾难援助办公室有自己的操作系统一样。 美国国际开发署需要美国管理和预算办公室发布新的针对 LNGO 的赠款奖励和管理指南。
• 向当地组织支付高于最低间接费用的费用. 大多数本地组织的间接费用率被限制在 10%，而国际合作伙伴通过协商的间接成本协议赚取 20% 到 40%（在某些情况下更多）。 这些比率和之前的研究表明，实施美国政府计划的成本远远超过 10%。 这项改革将使地方组织能够雇用人员并建立管理系统，以符合国际标准，并有助于与国际组织建立公平的竞争环境。 作为官僚创新者，美国国际开发署应该能够为当地组织设计一种公平的方式来收回与美国政府开展业务的全部成本。
• 在美国国际开发署任务中建立风险管理职能. 几十年来，美国国际开发署将大部分风险管理外包给了其国际合作伙伴。 这些 IP 建立了复杂的合规部门，使用最先进的技术来管理项目和财务风险。 相比之下，很少有美国国际开发署的工作人员知道全面的投资组合风险管理功能是什么样子的。 为了真正实现项目本地化，美国国际开发署必须建立内部风险管理职能。 这将需要建立独立的合规办公室（就像国际非政府组织所做的那样），配备人员和预算以进行强有力的监督和审计。 PEPFAR 提供了此类工作的一些示例以及所需的资源级别。

为了实现其本地化政策，美国国际开发署必须建立自己的能力来支持本地主导的发展。 采用这里提出的措施将改变美国国际开发署与当地参与者之间的权力动态，为 LNGO 提供新的机会，使其更具弹性，并超越美国国际开发署的融资，转向更可持续的运营模式。 只有通过结构变革，美国国际开发署才能在大型政府官僚机构内巩固推动制度变革所需的文化和实践。